Délibération 1-1 du Vendredi 2 avril 2010

VILLE DE ROUEN - CONSEIL MUNICIPAL – SEANCE DU 2 AVRIL 2010

RAPPORT AU CONSEIL MUNICIPAL

PLAN LOCAL D'URBANISME

VOLET « LOGEMENT » - BILAN TRIENNAL

REVISION – PRESCRIPTION

MODALITES DE LA CONCERTATION PREALABLE

APPROBATION

M. Yvon ROBERT, Adjoint,

présente le rapport suivant :

MESDAMES,

MESSIEURS,

A l’heure où le mal-logement est devenu une préoccupation nationale majeure, il importe d’évaluer régulièrement notre capacité collective à garantir un logement pour tous, en fonction des ressources et des besoins de chacun.

La loi 2006-872 du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement, dite loi E.N.L., codifiée à l’article L.123-12-1 du Code de l’Urbanisme, demande à ce qu’un débat portant sur les résultats de l'application du Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.) au regard de la satisfaction des besoins en logements soit organisé tous les trois ans par le Conseil Municipal.

Le but de ce bilan triennal est de déterminer si l’offre de logements prévue par le P.L.U. est suffisante compte tenu de la quantité et de la diversité des besoins et si les objectifs retenus et déclinés au sein des documents d’application ont été atteints.

Le Code précise ainsi qu’à l’issue de ce débat, « le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une application des dispositions prévues au sixième alinéa de l'article L.123‑1‑1, d'une mise en révision ou d'une mise en révision simplifiée de ce plan dans les conditions prévues à l'article L.123‑13. Ce débat est organisé tous les trois ans dès lors que le plan n'a pas été mis en révision ».

Sur la base d’un diagnostic et de projections démographiques, qui ont permis de déterminer la quantité et la diversité des besoins de logements sur la commune, le rapport de présentation du P.L.U. de ROUEN avait établi les orientations d’une politique de l’habitat déclinant les grands enjeux du Programme Local de l’Habitat (P.L.H.) de l’Agglomération : il précisait ainsi les objectifs à atteindre en termes de programmation et d’équilibre social dans l’habitat.

Ces objectifs ont notamment justifié les choix opérés pour le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (P.A.D.D.) et encadré leur traduction dans les documents à portée normative et réglementaire du P.L.U. : plan de zonage, règles de hauteur et de gabarit, possibilités d’occupation du sol, etc. L’ensemble des dispositions intégré au document d’urbanisme prend en compte et favorise la production et la satisfaction des besoins en logements sur la commune.

Le présent bilan se propose donc de développer les trois points suivants :

- un rappel des objectifs et des éléments de programmation contenus au sein du rapport de présentation du P.L.U., exprimant les besoins en logements à satisfaire sur la commune,

- évaluer la satisfaction de ces besoins compte tenu des réalisations et des évolutions observées par les statistiques,

- déterminer le besoin de modifier, voire de réviser le P.L.U., en vue d’adapter des règles qui pourraient être considérées comme trop restrictives ou impropres à la satisfaction des besoins identifiés, notamment au regard de l’article L.123-1-1 du Code de l’Urbanisme, relatif à la modification des règles d’implantation.

Aucun bilan n’ayant été réalisé depuis l’approbation du P.L.U. en septembre 2004, le présent bilan recouvre donc la période allant du 1er octobre 2004 au 31 décembre 2009, et présentera des éléments de perspectives pour les années à venir.

1.- Rappel des objectifs et données programmatiques du P.L.U.

Les objectifs et les éléments de programmation contenus au sein du rapport de présentation du P.L.U. en matière d’habitat traduisent les besoins à satisfaire sur la commune de ROUEN : ils ont été établis sur la base des grands enjeux développés par le P.L.H. de l’Agglomération.

La volonté de la Ville lors de l’élaboration du P.L.U. s’exprimait ainsi à travers les objectifs suivants :

- renforcer le poids de la ville-centre dans l’agglomération,

- améliorer la fonction d’accueil,

- développer l’offre en accession pour les ménages jeunes,

- développer le parc social en complément avec le projet de renouvellement urbain,

- favoriser la mixité sociale dans l’habitat,

- mieux répondre aux besoins de logement des étudiants,

- freiner le développement de l’offre hôtelière et de résidence hôtelière.

Un objectif de production de logements avait été retenu sur six années, avec 5.010 logements neufs à créer, soit une moyenne annuelle de 835 logements, répartis selon le tableau ci‑après :

Des objectifs spécifiques ont par ailleurs été fixés pour les quartiers du Grand Projet de Ville (G.P.V.), selon la grille de répartition proposée par la programmation de l’avenant n° 2 de la convention A.N.R.U. (Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine), pour un meilleur équilibre en faveur de l’habitat existant, avenant signé en juillet 2009.

Le nombre total de logements à construire est ainsi passé dans cette programmation A.N.R.U. à 1.669 logements (dont 55,48 % de logements de diversification au total), pour un volume constant de démolition de 743 logements.

La volonté municipale dans les quartiers du G.P.V. s’est également portée sur l’amélioration de l’habitat existant. En outre, elle a souhaité renforcer les efforts de reconstitution de l’offre en logement sociaux sur les territoires situés hors périmètre du G.P.V. Sur un total de 743 logements à reconstruire, ce sont 342 logements sociaux qui seront construits hors périmètre, favorisant ainsi la mixité sociale sur l’ensemble de la ville.

2.- Bilan de la période 2005-2009

La période couverte par la présente évaluation a été marquée par deux conjonctures très contrastées pour l’activité immobilière :

- Des années 2005 et 2006 marquées par une dynamique immobilière importante, avec plus de 1.000 logements autorisés chaque année et de nombreuses mises en chantier, permettant à ROUEN de répondre à une large part de ses besoins théoriques de logements.

Cette première période de forte production a ainsi démontré la capacité du P.L.U. à entretenir un processus de renouvellement urbain et à atteindre les objectifs annuels de production neuve, alors même que certaines grandes « réserves » de capacité n’ont pas encore été entamées (secteur Luciline, écoquartier Flaubert, gare rive gauche, etc.).

- L’année 2007 a été marquée par un recul important, avec moins de 400 logements. Malgré la conjoncture économique défavorable en 2008 et 2009, une remontée s’est amorcée ; elle devrait s’amplifier en 2010.

Sur l’ensemble de la période, ce sont 3.977 logements qui ont fait l’objet d’un permis de construire, soit une moyenne annuelle d’environ 757 logements autorisés. 79 % des objectifs quantitatifs fixés par le P.L.U. ont ainsi été atteints sur cinq années.

Il convient de préciser que les statistiques des permis de construire délivrés par la Ville de ROUEN sont continuellement actualisées, afin de ne pas tenir compte des projets qui, bien qu’ayant fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme, n’ont jamais été mis en oeuvre.

Les perspectives offertes pour l’année 2010, avec plus de 1.200 logements qui seront autorisés au cours du 1er semestre de l’année, permettent de penser que l’objectif initial de 5.010 logements sur six ans sera atteint.

Cette production soutenue de logements doit être reliée à un accroissement régulier de la population rouennaise qui représente 1,26 % entre 1999 et 2006. Cette dynamique immobilière s’est particulièrement exprimée sur la rive gauche de ROUEN, qui représente 43 % des logements autorisés.

Le parc de logements à ROUEN reste majoritairement locatif (69,6 % des résidences principales en 2006), ce qui est cohérent avec la fonction d’accueil de la ville-centre. Le taux de propriétaires occupants a, quant à lui, légèrement augmenté entre 1999 et 2006, de 26,6 % à 27,9 % des résidences principales, mais reste relativement faible comparé au reste des communes de l’agglomération rouennaise.

Il convient cependant de noter que cette faible proportion de propriétaires occupants est un trait caractéristique des villes-centres situées dans des espaces urbains très larges, comme LILLE (27,7 % de propriétaires occupants), NANCY (28 %) ou BORDEAUX (31 %).

La part des logements locatifs sociaux dans les permis de construire représente 24,7 % des logements (y compris les logements conventionnés, les logements-foyers et résidences sociales). Cette proportion permet d’assurer le maintien du parc social sur la commune. Mais les démolitions intervenues dans le cadre des projets de restructuration n’ont pas encore été compensées par la mise en service des constructions neuves. De 2003 à 2006, les destructions de logements sociaux ont été supérieures aux constructions (875 démolitions et 505 permis de construire délivrés).

Sur la période couverte par le présent bilan, ce sont 983 logements sociaux qui ont été réalisés ou sont en cours de réalisation. Dans les quartiers du G.P.V., 268 logements locatifs sociaux et 255 logements de diversification ont été réalisés ou sont en cours de réalisation (240 logements neufs à Grammont et 283 logements neufs à Châtelet-Lombardie).

Par ailleurs, une plus grande mixité sociale s’exprime progressivement dans l’habitat sur l’ensemble de la ville, à la faveur des programmes de reconstitution hors site de l’A.N.R.U. et de l’intégration au P.L.U. d’une disposition généralisant le principe de mixité sociale dans quasiment tous les permis de construire.

Depuis juillet 2007, 84 logements locatifs sociaux ont été directement créés grâce aux règles de mixité sociale intégrées au P.L.U. lors des modifications de 2007 et 2009. La modification de 2009 permet désormais la mixité sociale jusqu’au niveau le plus fin de l’habitat, c'est-à-dire à l’échelle de l’immeuble.

En outre, la reconstitution de logements sociaux « hors site A.N.R.U. » s’élève à l’heure actuelle à 185 logements sociaux réalisés ou en cours de réalisation.

En matière de logements étudiants, 501 logements de cette nature ont été autorisés sur la période 2004-2009 (résidences privées et résidences sociales), dont plus de la moitié de logements sociaux grâce aux permis accordés en 2008, créant ainsi les conditions d’un meilleur accueil des étudiants dans la ville‑centre de l’agglomération. La création de plusieurs résidences sociales étudiantes sur la période 2010-2014, avec plus de 500 logements supplémentaires, viendra encore compléter l’offre de logements étudiants sur la commune.

Enfin, ROUEN comptait 657 logements conventionnés en 2009. Sur la période d’évaluation, 224 nouveaux logements ont fait l’objet d’un conventionnement, soit dans le cadre des Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (O.P.A.H.), soit dans le cadre de Programmes d’Intérêt Général.

Ainsi, les objectifs quantitatifs de production de logements, notamment en matière de logement locatif social, sont en passe d’être atteints : ce constat résulte à la fois de l’action vertueuse et conjointe du P.L.U. et des dispositions qu’il renferme en faveur de la création de logements et de la mixité sociale dans l’habitat, de la mise en oeuvre de la convention A.N.R.U. dans le cadre du Grand Projet de Ville de ROUEN et de l’action de la collectivité en faveur notamment de la réduction de l’habitat dégradé (O.P.A.H.) ou de la création de logements étudiants.

Certains phénomènes méritent néanmoins d’être soulignés concernant la nature et la diversité des logements produits.

Ainsi, il apparaît difficile d’obtenir des indicateurs institutionnels permettant de mesurer des phénomènes étrangers aux considérations d’urbanisme encadrées par le P.L.U., tels que l’adaptation du parc de logements aux parcours résidentiels, notamment en faveur des seniors, ou encore la modernisation de l’habitat dans le parc privé.

Une insuffisance dans la production de certains produits spécifiques est également à souligner : elle concerne les logements de type Programmes Locatifs à Usage Social (P.L.U.S.) et Programmes Locatifs Aidés d’Intégration (P.L.A.I.), ainsi que les logements en accession à coût maîtrisé, cette dernière catégorie étant notamment de nature à encourager l’installation de primo-accédants.

La concrétisation d’un certain nombre de projets urbains à court terme conserve néanmoins l’opportunité de rectifier ou de compenser certaines de ces insuffisances : ainsi, 66 % des logements projetés par la convention A.N.R.U. sont des P.L.U.S.

En outre, la programmation-type envisagée par le P.L.U. pour les programmes de logements (20 % de T1/T2, 40 % de T3, 30 % de T4, 10 % de T5), s’accordant mal avec les tendances du marché, est actuellement hors d’atteinte en l’absence de levier réglementaire et s’avère donc inopérante en l’état actuel pour favoriser le retour des familles dans la ville-centre.

Les T1 et T2 représentent ainsi la majorité des logements produits à ROUEN, à la faveur des produits d’investissement locatif de défiscalisation. Ce phénomène est particulièrement aigu dans les secteurs des quartiers Ouest et du centre-ville rive droite.

Pour la première fois, le T3 a d’ailleurs perdu en 2006 sa place de produit majoritaire parmi les résidences principales de ROUEN, au profit du T2 (respectivement 24,6 % et 25,4 % des résidences principales en 2006 – Source : I.N.S.E.E. 2006). Or, on sait que les propriétaires occupants et les familles privilégient les grands logements.

3.- Perspectives d’évolution du P.L.U.

- Le recours à l’article L.123-1-1 (6e) du Code de l’Urbanisme

Le Code de l’Urbanisme indique que le bilan triennal qui est tiré du P.L.U. au regard de la satisfaction des besoins en logements doit notamment s’exprimer sur le besoin de recourir aux dispositions offertes par l’article L.123-1-1 (6e).

Cet article, institué par la loi 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion, dite loi Mo.L.L.E., permet au Conseil Municipal de majorer les règles de densité existante au sein du P.L.U. : le Conseil Municipal peut ainsi déterminer des secteurs, situés dans les zones urbaines, à l’intérieur desquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols (C.O.S.) serait autorisé, dans la limite de 20 %, pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation.

Le P.L.U. de ROUEN ne comportant pas de C.O.S., la majoration des règles de densité (dans l’ensemble appréciatives dans le P.L.U. de ROUEN, plutôt que mathématiques) paraît d’ores et déjà complexe à envisager. Cette majoration des règles de densité pourrait en outre aller à l’encontre du principe général régissant les possibilités de construire dans les secteurs urbains et consistant à respecter les caractères dominants du bâti environnant.

Enfin, aucun secteur géographique ne présente de problème spécifique au regard des règles actuelles de densité.

Il est donc proposé dans l’immédiat de ne pas recourir à cette mesure.

- Aménager la règle de mixité sociale dans l’habitat

Depuis la loi du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement (loi E.N.L.) et la modification du P.L.U. de mai 2009, quasiment tous les programmes de logement développés à ROUEN doivent comporter au moins 25 % de logements locatifs sociaux.

Le bilan de l’application du P.L.U. a permis de souligner que, parmi cette proportion de logements locatifs sociaux, le nombre de logements de type P.L.U.S ou P.L.A.I., destinés aux catégories sociales les moins favorisées, est très faible.

Il est donc proposé d’imposer, parmi les logements locatifs sociaux à produire dans le cadre de la règle de mixité sociale dans l’habitat, une certaine proportion de logements de type P.L.U.S. ou P.L.A.I., à partir d’un seuil qui sera à définir, pour permettre d’élargir l’éventail de l’offre de logements sociaux, notamment en faveur des moins favorisés.

- Imposer une proportion de logements d’une taille minimale dans les programmes de logement

L’article 31 de la loi Mo.L.L.E. a instauré la possibilité d’imposer aux constructeurs un pourcentage de logements d’une taille minimale, au sein de secteurs déterminés.

Cette nouvelle disposition peut ainsi permettre d’augmenter la taille moyenne des logements produits, en particulier dans les secteurs particulièrement concernés par les produits d’investissement locatifs, comme le centre-ville et les quartiers Ouest, où se concentrent la plupart des petits logements produits.

Elle peut en cela constituer une mesure visant à favoriser l’accueil ou le retour de familles dans la ville-centre, dès lors qu’elle est couplée à des dispositifs de minoration foncière.

En outre, les dispositions réglementaires du P.L.U. visant à limiter la densité urbaine dans les secteurs pavillonnaires situés en zone « UB – Maisons » ont été réfutées par une série de jurisprudences du Conseil d’Etat et de Cours Administratives d’Appel, qui rappellent qu’il est impossible de limiter le nombre de logements dans un secteur donné.

Le règlement d’urbanisme communal dispose en effet qu’au sein de la zone « UB – Maisons » du P.L.U., tout bâtiment nouveau à usage d’habitation ne peut comporter que 3 logements maximum.

Cette règle visait à limiter la densification des tissus pavillonnaires, notamment des coteaux Nord et Ouest, qui sont des secteurs peu adaptés à une trop forte densification bâtie : la préservation du cadre de vie et de l’identité de ces quartiers, l’éloignement des transports collectifs structurants et les difficultés de circulation et de stationnement automobile appellent en effet à limiter la densité urbaine dans ces secteurs.

Compte tenu de cette jurisprudence qui impose à la Ville de modifier son règlement d’urbanisme pour les zones de maisons, il conviendrait d’imposer également une proportion de logements d’une taille minimale dans les zones UB, afin de limiter, par compensation, la densité urbaine dans ces secteurs, et notamment pour limiter le risque de voir se développer de petits logements.

- Favoriser la réutilisation du patrimoine protégé par le P.L.U. 

Dans le cadre de l’élaboration du P.L.U., un inventaire exhaustif des éléments de patrimoine que compte la commune a été dressé et a conduit à protéger plus de 680 bâtiments isolés et 310 ensembles bâtis pour lesquels, en raison de leur valeur historique, architecturale ou paysagère, la démolition s’avère actuellement interdite.

Ce dispositif s’appuyait sur la faculté offerte par l’article L.123-1-7e du Code de l’Urbanisme, qui invite les communes chargées de l’élaboration des P.L.U. à « identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ».

La notion de valorisation du paysage urbain était donc au coeur du dispositif réglementaire mis en place au sein du P.L.U. pour l’identification et la protection de ces éléments patrimoniaux.

Les mesures de protection du patrimoine bâti instituées par le P.L.U. de ROUEN apparaissaient dès lors comme le moyen d’entretenir la mémoire historique de la ville en faveur d’une plus grande qualité urbaine.

Or, après cinq années d’application du P.L.U., le constat est ainsi fait que les dispositions réglementaires de protection du patrimoine bâti produisent des effets qui peuvent apparaître en contradiction avec les objectifs initiaux.

Compte tenu de la vétusté avancée de certains bâtiments proches de la ruine, de l’impossibilité technique de les restaurer selon les normes d’habitabilité contemporaines, ou encore face au coût démesuré que représente pour les propriétaires la restauration de leur patrimoine, le dispositif de protection du P.L.U. produit dans son état actuel un certain nombre de friches qui dégrade le paysage urbain.

Les propriétaires des bâtiments concernés se retrouvent en effet parfois dans l’impossibilité technique ou financière de restaurer leur patrimoine et dans l’interdiction réglementaire de les démolir, conduisant ainsi à maintenir des friches dans plusieurs secteurs de la ville et à développer le phénomène de vacance des logements.

Cette situation est à la fois en contradiction avec l’objectif initial qui était recherché à travers la protection du patrimoine bâti, puisqu’elle conduit à dégrader la qualité du paysage urbain au lieu de le valoriser, et n’est pas de nature à favoriser le renouvellement urbain de ROUEN, notamment en faveur de la production de logements.

En vue d’améliorer le dispositif actuel et de limiter le risque de voir se développer les friches urbaines, la Ville pourrait être amenée à revoir la réglementation du P.L.U. relative à la protection du patrimoine bâti, selon les orientations suivantes :

- intégrer une gradation dans la protection des bâtiments et des ensembles bâtis en fonction de leurs qualités architecturales propres, pour distinguer les éléments présentant un intérêt architectural et paysager exceptionnel de ceux présentant un intérêt plus modeste,

- mieux prendre en compte les potentialités de renouvellement urbain des secteurs dans lesquels s’inscrivent les bâtiments figurant à l’inventaire du P.L.U., et évaluer notamment l’intégration des bâtiments concernés au processus de renouvellement, pour ne pas opposer logique patrimoniale et production urbaine,

- intégrer les possibilités nouvelles de reconstruction à l’identique des bâtiments offertes par la loi 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification du droit et d’allègement des procédures.

L’ensemble des évolutions qu’il est proposé d’apporter par le présent bilan aux dispositions réglementaires relatives à l’habitat, ainsi qu’au patrimoine bâti protégé suppose de reprendre en partie les orientations générales du P.A.D.D. et justifie par conséquent que soit engagée une révision du P.L.U. de ROUEN.

La révision du P.L.U. pourra être en outre l’occasion d’apporter des adaptations aux protections édictées au sein du document d’urbanisme en raison des risques de nuisances, de la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels, conformément aux dispositions de l’article L.123-13 du Code de l’Urbanisme.

La prescription de la révision du P.L.U. induit la mise en oeuvre d’une concertation préalable du public, selon les termes de l’article L.300-2 du Code de l’Urbanisme.

Les modalités proposées pour l’organisation de cette concertation sont décrites ci-après :

1.- Organisation de réunions publiques

Deux réunions publiques seront organisées au minimum au cours de la révision du P.L.U., afin d’informer et d’échanger avec le public sur les différents aspects de la révision. Les points suivants seront notamment abordés :

- le diagnostic et les enjeux relatifs à la révision du P.L.U.,

- le Projet d’Aménagement et de Développement Durable,

- les propositions d’évolution aux dispositions réglementaires du P.L.U.,

- le calendrier de la révision.

2.- Rencontres

Différentes rencontres seront organisées avec des groupes d’habitants, des conseillers de quartier et des organismes ou associations oeuvrant notamment dans le domaine du logement social, de la promotion immobilière et du patrimoine. Des rencontres supplémentaires pourront être organisées à la demande d’associations ou de groupes d’habitants qui en manifesteront le souhait. Les conseils de quartier seront associés au travers d’une intercommission dédiée à la révision du P.L.U.

3.- Exposition publique

Une exposition publique sera organisée au sein de l’Hôtel de Ville de ROUEN, pour une durée minimum d’un mois. Cette exposition proposera :

- un rapport présentant la procédure de révision, les différents points qui en constituent l’objet et les évolutions qu’il sera proposé d’apporter au document d’urbanisme communal,

- des panneaux, plans, schémas et tout autre document graphique permettant d’expliquer les motifs et les enjeux de la révision du P.L.U. ainsi que les évolutions apportées au document,

- un registre d’observations mis à la disposition du public.

L’accès à l’exposition sera libre dans le cadre des horaires d’ouverture de l’Hôtel de Ville. Plusieurs permanences, dont les dates et heures d’ouverture seront préalablement communiquées au public, seront organisées sur le lieu de l’exposition.

4.- Presse

Un article relatif à la révision du P.L.U. sera publié au sein du magazine d’information communal « ROUEN Magazine ».

A ces modalités s’ajoutent également les obligations réglementaires liées à la procédure de révision du P.L.U., c'est‑à‑dire l’organisation de réunions d’examen conjoint notamment avec les services de l’Etat, la consultation des personnes publiques associées, ainsi que l’organisation d’une enquête publique qui suivra l’approbation du projet de P.L.U. révisé.

Un débat relatif aux nouvelles orientations générales du P.A.D.D. sera également organisé au sein du Conseil Municipal, au moins deux mois avant l’arrêt du projet de P.L.U. révisé.

Sur la base de l’ensemble des éléments qui ont été présentés et qui ont permis de se prêter pour la première fois à l’exercice d’un bilan de l’application du P.L.U. sur la thématique du logement, il vous est donc proposé de prendre acte des conclusions de ce bilan triennal, de prescrire la révision du P.L.U. et d’en approuver les modalités de concertation préalable.

Si les conclusions de ce rapport recueillent votre accord, je vous propose d’adopter la délibération ci-jointe.